Тематика исследований, связанных с такими понятиями, как «процесс», «процедуры», «административный процесс», остается наиболее дискуссионной, а потому и актуальной. К сожалению, не так много ученых готовы принимать участие в создании современной теории административного процесса, выработке унифицированных подходов к его терминологии, формировании единой российской модели административного процесса. В то же время познание трудов признанных классиков российского процессуального права является весьма важным и своевременным. В настоящей статье предпринята попытка проанализировать отдельные труды классиков российского административно-процессуального права, стоящих у истоков его создания, сопоставить их позицию и сделать собственные выводы. Приведены выдержки и продемонстрированы позиции по поводу и сути понятий процесса, процедуры, стадий таких ученых, как Б. М. Лазарев, В. Д. Сорокин, Н. Г. Салищева и некоторых других. Цель работы состояла в том, чтобы доказать, что идеи ученых, стоявших у истоков российского административно-процессуального права не только живы, они актуальны и на них нужно опираться для того, чтобы: 1) выработать унифицированные подходы к терминологии административного процесса; 2) создать единую современную модель административного процесса. Задачи соответствуют цели исследования и направлены на познание трудов признанных классиков российского процессуального права, популяризацию их идей, наработок и др. В статье используются методы анализа, синтеза, сравнительно-правовой, логико-правовой, аналитический и иные методы, позволяющие постичь суть и выделить признаки исследуемых понятий. Примененные методы позволили индивидуализировать суть подходов классиков российского административно-процессуального права к понятиям «процесс», «процедура», «административный процесс», выработать собственную позицию, дать авторское определение и сделать иные соответствующие исследованию выводы.

В статье представлен обзор и анализ современных подходов к пониманию административного процесса как отраслевого вида юридического процесса, сложившихся в отечественной теории с учетом изменений, произошедших в процессуальном законодательстве Российской Федерации за последние три десятилетия после крушения СССР в 1991 г. К числу основных подходов к пониманию административного процесса отнесены следующие: комплексный на основе юрисдикционного; интегративный; комплексный на основе управленческого, судебный. Особое внимание уделено критическому анализу судебного подхода к пониманию административного процесса, причин разногласий его сторонников, во-первых, с представителями науки гражданско-процессуального права по поводу определения процессуальной природы административного судопроизводства, во-вторых, с коллегами-административистами в отношении отрицания наличия административно-процессуальных форм деятельности субъектов публичного управления и попытки тем самым дезавуировать отечественную доктрину административного процесса. Методология исследования природы процессуальной деятельности базируется на анализе отраслевого предмета правового регулирования и трех типов единого метода материально-правового регулирования (гражданско-правового, административно-правового и уголовно-правового), каналами реализации которых являются разновидности юридического процесса в форме гражданского, административного и уголовного процессов, в основе которых лежит состязательный или следственный тип юрисдикционного процесса либо правонаделительный тип юридического процесса. Данный методологический подход позволил: 1) установить отраслевую процессуальную природу административного судопроизводства, которая определяется не предметом «спора о праве», а методом правового регулирования, представленным гражданско-правовым типом регулирования общественных отношений, каналом реализации которого является состязательный тип юрисдикционного юридического процесса, являющегося по своей природе гражданским процессом; 2) выявить недостатки закрепленной российским законодательством модели административного судопроизводства, суть которых в том, что состязательный тип юрисдикционного процесса, предназначенный для судебной защиты лица, пострадавшего от действий должностного лица и выступающего в деле в качестве истца, применяется к лицам, нарушившим установленные запреты и ограничения либо совершившим административные правонарушения и выступающим в деле в качестве ответчика; 3) обосновать наличие в структуре административного процесса процессуальных форм деятельности субъектов публичного управления как канала реализации административно-правового типа регулирования общественных отношений и определить перечень административных производств.

В статье рассматривается проблема понимания административного процесса в современной России. Дискуссия о его сущности не прекращается в науке административного права уже многие годы. Существуют две основные точки зрения. Административный процесс понимается в узком смысле как юрисдикционная деятельность и в широком смысле как совокупность административных процедур, административной юрисдикции и административной юстиции. Высказывается мнение о том, что понимание административного процесса должно основываться на понимании предмета административного права. После принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в нашей стране появились реальные правовые основы для создания административной юстиции, которая разрешает споры между гражданином и государством. Правовая природа административной юстиции и административной юрисдикции неодинакова. Они относятся к различным подотраслям административного права. Следует сохранить положение, когда одна часть дел об административных правонарушениях рассматривается судами, а другая – иными органами административной юрисдикции. Критически оценивается предложение рассматривать дела об административных правонарушениях по нормам Кодекса административного судопроизводства. Анализируется и оценивается попытка создания в Российской Федерации административных судов. Представлен опыт образования административных судов во Франции и Германии. Указаны причины, по которым административные суды так и не были созданы. Административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции. Проанализирована попытка принятия Административного и Административно-процессуального кодексов Российской Федерации. Кодекс административного судопроизводства 2015 г., на основании которого рассматриваются административные дела, по сути, является Административно-процессуальным кодексом. Критически оценивается предложение разработать и принять Федеральный закон «Об административных процедурах». Сделан вывод о том, что административный процесс – это судебный порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений по нормам КАС РФ, а также деятельность органов административной юрисдикции, включая суд, по рассмотрению дел об административных правонарушениях в порядке, установленном КоАП РФ.

В настоящее время в Российской Федерации в связи с проведенной конституционной реформой активно идет процесс сверки базовых категорий административного права с Конституцией. Параллельно в научном сообществе специалистов административного права и процесса уже довольно давно имеется запрос на гармонизацию взглядов и концепций для формирования современного административно-процессуального законодательства. Такая серьезная научная задача может быть успешно решена только с опорой на букву и дух основного закона страны как на единственную бесспорную точку отсчета для доктринальных положений. Катализатором многолетней дискуссии о границах и сущности административного процесса стало принятие в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства РФ. После введения в действие данного кодекса в научном обороте активно используются категории «судебное административное право» и «судебный административный процесс», что приближает отечественную доктрину к теории развитых зарубежных стран. Однако даже при отсутствии в России закона, определяющего правовые основы внесудебного административного процесса, не стоит забывать, что большинством современных представителей науки признается существование внесудебного административного процесса в РФ. Речь идет о широчайшем спектре административных дел – о деятельности административно-публичных органов по разрешению подведомственных им административных дел как регулятивного, так и охранительного характера, спорных и бесспорных. В сложившейся ситуации считаем, что требуется провести научный анализ терминологии, используемой в России при исследовании сущности административного процесса. В статье сделана попытка с учетом зарубежной и отечественной доктрины изучить многочисленные дефиниции на предмет пригодности для формирования единообразного понимания административного процесса в РФ. В работе, в частности, исследуется понимание государственного управления и административной юстиции, сравнивается содержание терминов «административная юрисдикция» и «административные процедуры» в России и в зарубежных странах. По итогам анализа делаются выводы, что максимально меньшие споры вызывает использование термина «административное производство» применительно к внесудебному процессу и «административное судопроизводство» к судебному процессу.

Предметом исследования в данной работе являются административно-процессуальная форма и стадии административного процесса. Цель исследования заключается в анализе сущностных характеристик административно-процессуальной формы и стадий. Констатируется, что эволюция административного процесса и административно-процессуальных правоотношений повлекли за собой изменения административно-процессуальной формы, на которые повлияли изменения политического строя и системы государственного управления в Российской Федерации. Делается вывод, что совершенствование административного процесса и его формы обеспечивает соблюдение как интересов государства и общества, так и прав, законных интересов граждан. Обращается внимание на то, что одной из характерных черт административно-процессуальных правоотношений, отличающих их от других видов процессуальных правоотношений (арбитражных, гражданских, уголовных, конституционных), является административно-процессуальная форма, которой свойственны внесудебный, досудебный и судебные порядки производства по административному делу, обусловленные спецификой и особенностями ее предмета. Автор отмечает, что административно-процессуальная форма служит внешним выражением административно-процессуальной деятельности, а стадии – ее внутренним содержанием. При этом стадии административного процесса представляют собой отдельные, но взаимосвязанные этапы, состоящие из административно-процессуальных действий, объединенных общими задачами и выносимыми промежуточными и итоговыми административно-процессуальными решениями, процессуальными сроками. Обращается внимание на определенную специфику стадий административного процесса, заключающуюся в том, что их нельзя четко разделить на судебные и досудебные, как в уголовном процессе. Система стадий административного процесса должна быть одинаковой для всех видов административных производств, так как это вытекает из принципа самоподобия, когда частное происходит из общего и ему соответствует. Для определения места административного судопроизводства в административном процессе необходимо понимать, что суд как субъект административно-процессуальных правоотношений может вступать в процесс на разных его стадиях и не является единственным субъектом административно-процессуальных отношений, который принимает юридически значимые процессуальные решения.

В статье выделяются и подвергаются критике два взаимоисключающих подхода к пониманию административного процесса, сложившихся в настоящее время в России, которые выхолащивают его комплексное содержание, предопределенное Конституцией Российской Федерации. Системный анализ ст.ст. 10, 18, 72, 118, 126, 132 Конституции РФ выделяет административно-процессуальное законодательство Российской Федерации, которое рассматривается в качестве единой правовой основы административного процесса, осуществляемого судами (в том числе Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами), и административного процесса, осуществляемого публичной администрацией (в том числе федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, выполняющими административно-публичные функции, а также организациями, которые в силу федерального закона имеют статус государственного или иного органа в целях выполнения отдельных административно-публичных функций). При таком подходе в структуре административно-процессуального законодательства Российской Федерации выделяется две составные части: 1) административно-процессуальное законодательство, составляющее правовую основу судебного административного процесса; 2) административно-процессуальное законодательство, составляющее правовую основу исполнительного (внесудебного) административного процесса. Развивая информационно-психологический подход, разработанный в теории права применительно к научному познанию административного процесса, следует выделить административно-индицирующие правовые нормы, анализ которых позволяет раскрыть содержание, форму и структуру судебного административного процесса, а также исполнительного (внесудебного) административного процесса и установить интегративную взаимосвязь между ними. Посредством такого научного приема выделяются: 1) группа административно-индицирующих норм, устанавливающих дискрептивную (описательную) информацию о судебных административных делах; 2) группа административно-индицирующих норм, устанавливающих дискрептивную (описательную) информацию о внесудебных административных делах. На основе дифференцированного анализа выделенных правовых норм аргументировано разделяются судебные и внесудебные административные дела, вводятся дифференцированные понятия административного судопроизводства и административного производства, раскрываются структуры судебного и исполнительного (внесудебного) административных процессов. Разработанные научные позиции обусловили выдвижение ключевых предложений по систематизации судебного и исполнительного (внесудебного) административного процесса в России. Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что представленный интегративный подход к пониманию административного процесса и выдвинутые на его основе предложения дифференцированной систематизации судебного и исполнительного (внесудебного) административного процесса – единственно верный путь развития российской модели административного процесса.

Предлагается авторский подход к обоснованию концепции интегративного понимания административного процесса как совокупности двух составляющих: исполнительного административного процесса и судебного административного процесса. Опровергаются сложившиеся в отечественной юридической науке подходы, согласно которым юридический процесс может иметь место только при осуществлении правосудия, только при разрешении споров и при наличии не менее двух спорящих сторон, а административный процесс отождествляется с административным судопроизводством. На основе толкования норм Конституции Российской Федерации в статье показано, что каждая из трех ветвей государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная, имеет свою процессуальную форму функционирования. Такой процессуальной формой осуществления исполнительной власти, по мнению автора, выступает внесудебный (исполнительный) административный процесс. Приводятся примеры, показывающие наличие общего алгоритма разрешения административных дел как административно-публичными органами, так и судами, что свидетельствует о единой процессуальной природе соответствующих видов судебной и внесудебной деятельности и отсутствии между ними принципиальных отличий. Обосновывается вывод о том, что юридический правоприменительный процесс представляет собой деятельность компетентных органов по разрешению любых категорий индивидуальных юридических дел, а юридическая процессуальная процедура – порядок осуществления такой деятельности, в связи с чем они соотносятся между собой как содержание и форма. Автор заключает, что правоприменительный процесс, осуществляемый административно-публичными органами как положительной, так и юрисдикционной направленности, может быть охарактеризован как административный процесс и не является в отличие от административного судопроизводства некой административной процедурой. Административное производство рассматривается как содержательная категория исполнительного административного процесса, а именно, как деятельность по последовательному, постадийному разрешению административного дела. Показаны тесная взаимосвязь и взаимообусловленность исполнительного и судебного административных процессов, наличие которых свидетельствует о том, что данные виды процесса являются составными частями единого целого – административного процесса как общепроцессуальной категории, в связи с чем имеется возможность соответствующим образом построить и систематизировать административно-процессуальное законодательство Российской Федерации.

В статье рассмотрены некоторые особенности интегративной взаимосвязи публичной администрации и судов по двум видам административно-деликтных дел: 1) об административных правонарушениях (или иначе – об административно-наказуемых деликтах, поскольку рассмотрение и разрешение данной категории административно-деликтных дел по существу влечет назначение административных наказаний по правилам, предусмотренным КоАП РФ); 2) о нарушениях обязательных требований, выявляемых и пресекаемых органами публичной администрации в ходе контрольно-надзорного производства (или иначе – об административно-устранимых деликтах, поскольку рассмотрение и разрешение данной категории административно-деликтных дел по существу влечет применение такой меры административного принудительно-восстановительного воздействия, как внесение предписания об устранении нарушений обязательных требований по правилам, предусмотренным действующим законодательством РФ, регулирующим порядок осуществления контрольно-надзорного производства). На основе анализа норм действующего законодательства Российской Федерации и судебной практики выявлены некоторые проблемные аспекты, требующие внимания со стороны ученых и законодателей, предложены возможные варианты их решения: 1) дополнить ст. 28.8 КоАП РФ, предусмотрев, что при составлении протокола об административном правонарушении, рассмотрение которого отнесено к компетенции другого органа, выносится определение о передаче материалов дела по подведомственности (если дело подлежит рассмотрению органом публичной администрации) или по подсудности (если дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции); 2) в качестве альтернативного варианта дальнейшего совершенствования административно-процессуального законодательства РФ предложен для обсуждения среди ученых и законодателей вопрос о применении единого алгоритма процессуальных действий органов публичной администрации при направлении материалов административно наказуемых дел в суд путем подачи заявления с требованием о привлечении к административной ответственности, как это уже предусмотрено в гл. 25 АПК РФ. А в случае необходимости при передаче материалов административно-наказуемого дела на рассмотрение от одного органа публичной администрации в другой внесудебный орган (орган публичной администрации) можно предусмотреть вынесение определения о передаче материалов дела на рассмотрение; 3) урегулировать в КАС РФ в виде самостоятельной главы «Производство по административным делам об аннулировании лицензии и (или) разрешения» и предусмотреть единый порядок рассмотрения и разрешения судом административных дел данной категории по административным исковым заявлениям органов публичной администрации.

В настоящее время в Российской Федерации активно идет процесс конституционализации административного права. Он предполагает разграничение административного и административно-процессуального законодательства, а также формирование административно-процессуальных процедур, реализуемых в судебном и внесудебном порядке. Это в свою очередь требует четкого выделения отдельных административно-процессуальных производств, в том числе и производства по разрешению административных споров. На этом основании отмечается тот факт, что современное развитие административного права и процесса должно опираться на конституционные нормы, что предполагает существенную трансформацию отношения между публичной властью и частным лицом, превращая последнее в полноправного субъекта административных правоотношений, создавая новые функции административно-правового регулирования. В работе исследуется существующее административно-процессуальное законодательство, регламентирующее как внесудебный, так и судебный порядок разрешения административных споров. Изучается специфика отдельных законодательных актов в данной сфере. В частности, проведено сравнение общего и специального порядка разрешения внесудебных административных споров. Проведен анализ правового регулирования таких порядков, отмечаются особенности отдельных способов законодательного регулирования внесудебного порядка разрешения административных споров. В статье также сопоставлены административно-правовосстановительные и административно-реабилитационные административные споры. Судебное разрешение административных споров имеет существенную специфику, обусловленную особым местом судебной власти в правовом государстве. Это выражается в особых правовых последствиях судебного решения, а также в применении административно-правовых принципов для более эффективной защиты прав и законных интересов участников правоотношений. По итогам исследования делаются выводы о факте формирования в рамках административно-процессуального законодательства производства по разрешению административно-правовых споров как во внесудебном, так и в судебном порядке, отмечаются недостатки и проблемы его правового регулирования, предлагаются пути их устранения, способные помочь совершенствованию анализируемого производства. Закрепление процедур разрешения внесудебных административно-правовых споров должно осуществляться в едином законодательном акте, а не в рамках разрозненных законов и подзаконных правовых актов. Кроме того, разрешение судебных административно-правовых споров должно быть унифицировано в рамках КАС РФ, однако с учетом тех позитивных элементов, которые имеются на данный момент в АПК РФ.

Длящаяся десятилетиями в российской юридической литературе дискуссия о понимании административного процесса, по мнению одного из самых активных ее участников профессора Ю. Н. Старилова – сторонника судопроизводственной трактовки административного процесса, сегодня уже утратила смысл и лишь препятствует принятию назревших правовых решений. С точки зрения названного специалиста, законодатель должен положить конец данной дискуссии, принудив ученых-юристов и практиков к «правильным» терминам. В связи с этим целью своего исследования автор избрал выяснение вопроса о наличии нормативно-правовых оснований для четкого и однозначного понимания административного процесса, определения содержания данного правового понятия. Предметом выступают юридические нормы и судебные акты, в которых используется «административно-процессуальная» терминология. Гипотеза исследования состоит в том, что в настоящее время имеются необходимые и достаточные нормативно-правовые основания для завершения ведущейся в юридической литературе дискуссии о понимании административного процесса. Для доказательства гипотезы и формулирования выводов исследования используются диалектический, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой методы познания, метод толкования права, анализ материалов судебной практики. Проведенное исследование позволило сделать вывод, что действующее отечественное законодательство предусматривает необходимые и достаточные нормативно-правовые основания для понимания российского административного процесса в качестве правового понятия, содержательно состоящего из трех частей: а) административного судопроизводства; б) производства по делам об административных правонарушениях; в) административного производства (административных процедур). Таким образом, научную дискуссию о понимании российского административного процесса, в первую очередь о содержании данного правового понятия, следует, на взгляд автора, считать завершенной. В качестве одного из результатов исследования отмечается также дуалистический характер административного процесса, придаваемый ему российским законодательством и выражающийся в существовании административного судебного процесса (осуществляемого судом) и административного внесудебного процесса (осуществляемого публичной администрацией). Данное обстоятельство должно непременно учитываться при разработке будущих административно-процессуальных законодательных решений. При этом доктринальное признание за соответствующей деятельностью публичной администрации статуса административно-процессуальной в значительно большей степени, нежели отстаиваемая сторонниками судопроизводственной концепции административного процесса квалификация такой деятельности в качестве административно-процедурной, будет способствовать воплощению в проектируемом федеральном законе об административном производстве (административных процедурах) идеи защиты прав человека и гражданина во взаимоотношениях с публичной администрацией и в целом обеспечению надлежащего, соответствующего стандартам правового государства уровня процессуализации административной деятельности.