slrСибирское юридическое обозрениеSiberian Law Review2658-76022658-7610Сибирский юридический университет10.19073/2658-7602-2024-21-4-533-560MMRMWVslr-1963Research ArticleПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ (текущий раздел)PUBLIC (STATE) LAWРазвитие правовых позиций Пленума Верховного Суда Российской Федерации о судебной проверке законности реализации административного усмотренияDevelopment of Legal Positions of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation on Judicial Review of the Legality of the Implementation of Administrative Discretionhttps://orcid.org/0000-0002-0114-6234СоловейЮ. П.SoloveyYu. P.

Юрий Петрович Соловей, ректор, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

ул. Короленко, 12, Омск, 644010

Yury P. Solovey, Rector, Doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyerof the Russian Federation

12 Korolenko st., Omsk, 644010

rector@siblu.ruСибирский юридический университетРоссияSiberian Law UniversityRussian Federation202417092024214533560Copyright © Соловей Ю.П., 20242024Соловей Ю.П.Solovey Y.P.Данная работа распространяется под лицензией Creative Commons Attribution 4.0.This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 License.https://www.siberianlawreview.ru/jour/article/view/1963

Статус научной проблемы административное усмотрение (дискреция) приобрело в дискуссиях ученых-юристов не о каких-либо абстрактных юридических терминах и понятиях, а прежде всего о принципиальной возможности и глубине (интенсивности, границах, пределах) судебной проверки законности дискреционных решений, действий (бездействия) публичной администрации. В этой связи предметом исследования в настоящей статье выступают правовые позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее – Пленум), нашедшие отражение в его постановлениях, принятых после издания Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», и относящиеся к судебной проверке законности оспариваемых гражданами и организациями в порядке административного и арбитражного судопроизводства дискреционных решений, действий (бездействия) публичной администрации. Цель исследования – определить направления развития указанных правовых позиций и выяснить их способность обеспечивать содержательную судебную проверку законности дискреционных решений, действий (бездействия) публичной администрации. Опираясь на диалектический, формальнологический, исторический, формально-юридический методы познания, метод толкования права, автор делает вывод о том, что правовые позиции Пленума развиваются в направлении от полного игнорирования названной проблемы к выработке предметных критериев указанной проверки. Данное направление развития названных правовых позиций, несмотря на некоторые их недостатки, отмечаемые в статье, бесспорно, способствует обеспечению содержательной судебной проверки законности дискреционных решений, действий (бездействия) публичной администрации и тем самым эффективной защите прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций. Вместе с тем принципиальным, исчерпывающим решением, позволяющим не только гарантировать надлежащее качество осуществления такой проверки, но и сократить случаи оспаривания гражданами и организациями в суде дискреционных решений, действий (бездействия) публичной администрации, явился бы не предлагаемый некоторыми авторами законодательный отказ от установления судом незаконности упомянутых решений, действий (бездействия) как одного из двух обязательных на сегодня условий удовлетворения административного иска, в результате чего суд сосредоточился бы исключительно на выяснении вопроса о нарушении этими решениями, действиями (бездействием) прав, свобод и законных интересов административного истца, а принятие отсутствующего на сегодня федерального закона об административных процедурах, подробно и в полной мере описывающего их принципы, которые как раз и будут выступать критериями содержательной судебной проверки законности реализации административного усмотрения. До принятия указанного федерального закона следовало бы, на взгляд автора, уточнить посредством выработки новой правовой позиции Пленума смысл, придаваемый судебной практикой другому закрепленному законом условию удовлетворения административного иска об оспаривании дискреционного решения, действия (бездействия) публичной администрации – установлению судом факта нарушения названным решением, действием (бездействием) прав, свобод и законных интересов административного истца. Закрепление в постановлении Пленума такой правовой позиции, проект которой предложен в настоящей статье, позволит лишить административное усмотрение иммунитета от судебного контроля.

The concept of administrative discretion has become a significant topic in legal scholarship, focusing not on abstract legal terms and concepts, but on the fundamental possibility and extent (intensity, boundaries, limits) of judicial review of the legality of discretionary decisions, actions (or inaction) by public administration. In this context, the article examines the legal positions of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation (hereinafter referred to as the Plenum) as reflected in its resolutions adopted after the enactment of the Russian Federation’s Law No. 4866-1, “On Appealing Actions and Decisions Violating Citizens' Rights and Freedoms in Court”, dated April 27, 1993. These resolutions concern the judicial review of the legality of discretionary decisions, actions (or inaction) of public administration contested by citizens and organizations through administrative and arbitration proceedings. The purpose of the study is to outline the development trends of these legal positions and assess their capacity to ensure substantive judicial review of the legality of discretionary decisions, actions (or inaction) by public administration. Employing dialectical, formal-logical, historical, formal-legal methods, and the method of legal interpretation, the Author concludes that the Plenum’s legal positions have evolved from an initial disregard of the issue to the establishment of concrete criteria for such a review. This progression, despite certain limitations noted in the article, significantly supports meaningful judicial review of the legality of discretionary decisions, actions (or inaction) by public administration, thereby enhancing the protection of citizens' rights, freedoms, and legitimate interests, as well as those of organizations. The Author suggests that a comprehensive solution would not involve the legislative proposal, made by some authors, to abandon the requirement for courts to determine the illegality of such decisions or actions as a prerequisite for satisfying an administrative claim. Instead, a more effective approach would be the enactment of a federal law on administrative procedures, which is currently absent. Such a law would comprehensively outline principles to serve as criteria for substantive judicial review of the legality of administrative discretion. Until the adoption of this federal law, the Author advocates for a new legal position by the Plenum to clarify how judicial practice interprets the legal requirement for satisfying an administrative claim challenging discretionary decisions or actions by public administration. Specifically, this would involve defining the requirement for courts to establish that the challenged decision, action (or inaction) violated the rights, freedoms, or legitimate interests of the administrative claimant. Adopting the proposed legal position, as outlined in this article, would remove the immunity of administrative discretion from judicial review.

правовая позицияПленум Верховного Суда Российской Федерациисудебная проверказаконностьадминистративное усмотрениеадминистративный актдискреционное решениедействие (бездействие)публичная администрацияпринципы административных процедурlegal positionPlenum of the Supreme Court of the Russian Federationjudicial reviewlegalityadministrative discretionadministrative actdiscretionary decisionaction (inaction)public administrationprinciples of administrative proceduresReferencesКассезе C. Развитие административного государства в Европе // Дайджест публичного права. 2012. Вып. 1, № 2. С. 243–281.Cassese S. The Development of the Administrative State in Europe. Digest for International Law. 2012;1(2):243-281. (In Russ.)Хартвиг М. Основные принципы административного права // Ежегодник публичного права – 2014. Административное право: сравнительно-правовые подходы. М. : Инфотропик Медиа, 2014. С. 39–61.Hartwig M. Basic Principles of Administrative Law. In: The Yearbook of Public Law – 2014. Administrative Law: Comparative Legal Approaches. Moscow: Infotropik Media Publ.; 2014. P. 39–61. (In Russ.)Лазарев В. В. Место суда и судебной практики в правовой системе России // Судебная практика в современной правовой системе России : моногр. / Т. Я. Хабриева, В. В. Лазарев, А. В. Габов и др. ; под ред. Т. Я. Хабриевой, В. В. Лазарева. М. : Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Рос. Федерации : Норма : ИНФРА-М, 2017. С. 36–47.Lazarev V. V. The Role of the Court and Judicial Practice in the Russian Legal System. In: Khabrieva T. Ya., Lazarev V. V., Gabov A. V., etc. Court Practice in the Modern Legal System of Russia. Moscow: The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation Publ., Norma Publ., INFRA-M Publ.; 2017. P. 36–47. (In Russ.)Корф С. А. Административная юстиция в России : в 2 т. СПб.: Тип. Тренке и Фюсно, 1910. Т. 2. Кн. 2: Очерк действующего законодательства ; Т. 2. Кн. 3. Очерк теории административной юстиции. 507 с.Korf S. A. Administrative Justice in Russia. Vol. 2. Book 2: An Overview of Current Legislation; Vol. 2. Book 3. An Outline of the Theory of Administrative Justice. St. Petersburg: Printing House of Trenke and Fyusno; 1910. 507 p. (In Russ.)Лунев А. Е., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. Социалистическая законность в советском государственном управлении / под общ. ред. С. С. Студеникина. М. : Юрид. изд-во Мин-ва юстиции СССР, 1948. 136 с.Lunev A. E., Studenikin S. S., Yampolskaya Ts. A. Socialist Legality in Soviet State Administration. Moscow: Ministry of Justice of the USSR Legal Publishing House, 1948. 136 p. (In Russ.)Аппарат управления социалистического государства : в 2 ч. / [Г. Шульце, Р. А. Тихомиров, С. Хинов и др.]. М. : Юрид. лит., 1977. Ч. 2. 351 с.Schulze G., Tikhomirov R. A., Khinov S. etc. The Administrative Apparatus of the Socialist State. Pt. 2. Moscow: Yuridicheskaya literatura Publ.; 1977. 351 p. (In Russ.)Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1973. 132 с.Chechot D. M. Administrative Justice (Theoretical Issues). Leningrad: Leningrad University Publ.; 1973. 132 p. (In Russ.)Мельников А. А. Право граждан обжаловать в суд действия должностных лиц // Советское государство и право. 1978. № 11. С. 68–74.Mel’nikov A. A. Citizens’ Right to Appeal the Actions of Officials in Court. Soviet State and Law. 1978;11:68- 74. (In Russ.)Конституция СССР и расширение судебной защиты прав граждан // Советское государство и право. 1978. № 11. С. 63–67.The USSR Constitution and the Expansion of Judicial Protection of Citizens’ Rights. Soviet State and Law. 1978;11:63-67. (In Russ.)Бахрах Д. Н., Боннер А. Т. Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования // Советское государство и право. 1975. № 8. С. 13–21.Bakhrakh D. N., Bonner A. T. Administrative Justice: Development and Issues of Improvement. Soviet State and Law. 1975;8:13-21. (In Russ.)Ярковой С. В. Проверка арбитражным судом соответствия оспариваемых действий (бездействия) органов публичной администрации (ее должностных лиц) закону или иному нормативному правовому акту // Административное право и процесс. 2013. № 2. С. 28–32.Yarkovoj S. V. The Judicial Review by the Commercial Court of the Lawfulness of Challenged Actions (Inactions) of Public Administration Bodies (Officials). Administrative Law and Procedure. 2013;2:28-32. (In Russ.)Черланов А. Ю. Предмет судебной деятельности и проверка дискреционных административных актов в административном судопроизводстве // Административное право и процесс. 2023. № 6. С. 41–44. DOI: https://doi.org/10.18572/2071-1166-2023-6-41-44Cherlanov A. Yu. The Subject of Judicial Activities and Verification of Discretionary Administrative Acts in Administrative Proceedings. Administrative Law and Procedure. 2023;6:41-44. DOI: https://doi.org/10.18572/2071-1166-2023-6-41-44 (In Russ.)Ленин В. И. Партийная организация и партийная литература // Ленин В. И. Полное собрание сочинений. 5-е изд. М. : Изд-во полит. лит., 1968. Т. 12: Октябрь 1905 – апрель 1906. С. 99–105.Lenin V. I. Party Organization and Party Literature. In: Lenin V. I. Complete Works. Vol. 12: October 1905 – April 1906. 5th ed. Moscow: Publ. of Political Literature, 1968. P. 99–105. (In Russ.)Шерстобоев О. Н. Законность дискреционного административного акта: проблема подконтрольности // Административное право и процесс. 2022. № 11. С. 9–14. DOI: https://doi.org/10.18572/2071-1166-2022-11-9-14Sherstoboev O. N. Legality of a Discretionary Administrative Act: the Controllability Problem. Administrative Law and Procedure. 2022;11:9-14. DOI: https://doi.org/10.18572/2071-1166-2022-11-9-14 (In Russ.)

The authors declare that there are no conflicts of interest present.